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行业动态 | 空间规划(06.22-06.28)

来源:??????2020/7/3 9:40:22??????点击:
一、第30个全国土地日专家座谈会在京召开

“土地是衣食之源、生存之本,我国人多地少的基本国情,决定了必须长期坚持‘十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地’的基本国策,始终把‘节约集约用地 严守耕地红线’作为大家土地资源研究和管理的永恒主题。”6月24日,第30个全国土地日专家座谈会在京召开,全国政协委员、中国土地学会理事长王世元的一席话引起了参会专家学者的共鸣。

会上,专家学者们回顾了我国实行最严格保护耕地制度和节约用地制度取得的成就、面临的挑战,探讨了进一步强化节约集约用地、严守耕地红线的路径和政策建议。中国工程院院士郭仁忠、天津大学法学院院长孙佑海和北京大学副校长王仰麟等7位专家在座谈会上作重点发言。专家们瞄准土地领域的新情况,提出了在新的发展理念下如何重新认识土地资源,《民法典》和土地资源管理有哪些关系,高标准农田建设和中低产田改造如何协同推进,新冠肺炎疫情对我国粮食安全和耕地保护有哪些挑战和启示等多个具有现实意义的问题,并积极为自然资源部决策建言献策。

在与会专家看来,“节约集约用地 严守耕地红线”虽然是个老话题,但是却意义重大,且有着新内涵:其一,这一主题始终是党和国家工作大局中的一件大事,作为我国的基本国策必须长期坚守。它既有保障国计民生基础的战略需要,又有适应我国各个时期发展的需要,推进生态文明建设、经济社会高质量发展都需要节约集约利用好每一寸土地,严格守住耕地红线。其二,这一主题是认真落实习大大总书记在今年两会上关于巩固农业基础地位、确保粮食安全等一系列重要论述,以及这一特殊时期落实中央“六稳”“六保”重大部署、强化疫情防控、全面做好复工复产的现实需要。在各地全力以赴落实“六稳”“六保”,用地保障、耕地保护双重压力加大的背景下,强调这个主题,也是充分释放在千方百计全力支撑保障经济高质量发展的同时,有效引导各行各业和社会主体自觉落实节约集约用地、从严保护耕地的各项制度。其三,这一主题是适应国家治理体系和治理能力现代化的必然要求,尤其在推进“放管服”改革、调整下放土地审批权限的当下,需要更进一步强调节约集约用地、严守耕地红线,使全社会有更统一、更清醒的认识。

与会专家强调,无论在理论研究上还是在工作实践中,都要注重把握好节约集约用地的创新点和严守耕地红线的着力点,让土地资源管理工作协调有序推进,为保障国家粮食安全、生态文明建设和经济高质量发展发挥更加有效的支撑作用。

在节约集约用地方面,当前面临着诸如积极推进城乡建设用地统一市场、存量土地综合开发自上而下的政策体系健全完善,利益共享与收益分配机制需要进一步创新,复杂多元的历史遗留问题需要统筹解决等问题。解决这些问题的根本出路,需要继续按照“ 产权明晰、市场配置、政府引导、利益共享”的总体思路,在上述关键领域改革创新、顶层设计、先行先试,加大实践探索力度;同时,注重及时总结地方探索创造的实践经验加以推广,加快建立健全适应存量土地开发利用的新型土地管理制度。在严守耕地红线方面,除了做好空间规划等顶层设计外,关键在于坚持底线思维和问题导向,在全力服务保障中央关于“ 六稳”“ 六保”重大部署的同时,有效防止和及时纠正危及耕地红线的倾向性、苗头性问题。 


二、吴志强:新时代国土空间规划体系及其支撑平台

2019年《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》中提到:建立全国统一、责权清晰、科学高效的国土空间规划体系。在此背景下,本报告围绕以下方向展开:

1、国土空间规划的国际比较

国家空间规划的“七大家族”

第一家族:上下平衡,社会市场经济家族

以德国为代表:顶层宏观分配调控,底层市场经济推动;

第二家族:集权家族

以法国为代表,强调顶层调控分配;

第三家族:底部决定,分权家族

以美国为主,中央政府权利较弱,国家二级政府权力较强;

第四家族:多元家族

以瑞典、丹麦等北欧国家为主,更加关注公众参与,阶层等级差异小;

第五家族:案例法家族

以英国为代表,公共卫生法为主—住宅法为主—国土空间规划法为主;

第六家族:高密度化市场经济家族

以日本为代表,形成从上而下的四级三类国土空间规划体系,分级分类引导,各司其职、共同编织。

第七家族:发展中国家混合体系家族

以印度为代表,城市规划的行政管理基于各邦的立法开展。

2、国土空间规划的基本逻辑

一个国家空间规划的关键在中间环节,也就是空间规划的腰部逻辑(平衡):自上而下的政府意志与自下而上的市场重力之间的匹配是成功的关键。

逻辑一:未来导向,战略引领

以德清县域为例,如果采用不同发展模式(严控规模的发展模式、基于规律的发展模式、战略引导的发展模式)为导向,将会产生截然不同战略引领。三种模式的比较,通过预测城市的发展规律,看到未来有助于大家更好地进行规划的落地。

逻辑二:综合统筹,三生互动

通过多方博弈和推演预测北部杭州都市圈未来发展格局,2019-2035年之间的发展变化可以发现:

湖州、苏州、无锡等太湖流域地区逐步形成环太湖一体化发展;太湖与杭州湾中部区域出现一定的功能积聚,形成多个小城镇网络集群;德清向南部与向东部发展趋势明显,向南逐渐与杭州形成区域一体化格局;

逻辑三:以流定形,形流相生

以衢州中心城区为例,进行交通联系网络推演,可以从交通流中,打通历史之城、现代之城、未来之城三城间的联系,按照历史之城出行需求线沿衢江东岸贯通,并打通连接现代之城-历史之城-巨化区的路网,加强主城与产业区的交通联系。以衢州站作为重要的交通节点,辐射中心城区各个方向的交通路网,最终形成自身的交通体系,实现以流定形,形流相生。

逻辑四:时空交换,数字智能

以宁波东钱湖会展中心选址为例,推演大型公共设施选址对城市现有功能和活动点的影响,为重大项目建设提供选址推荐。

逻辑五:法治管控,流程管理

构建智能城市三级系统

 第一级:战略决策系统(大脑)

 第二级:城市指挥系统(小脑)

 第三级:自组织Apps(迷走神经系统)

逻辑六:留白弹性,生生不息

国家空间规划体系对象是国家的多个空间尺度层面,它要求针对不同的空间层面,吸纳更多的生态经济、社会、历史、学问、等常识体系。

我国的规划体制改革把“空间规划”定位为“国土空间开发保护制度”的“基础”,解决的是“因无序开发、过度开发、分散开发导致的优质耕地和生态空间占用过多、生态破坏、环境污染等问题”。

3、国土空间规划的支撑平台

遵循城市发展规律,以人工智能推演省域各层国土空间发展,赋能国土空间规划的精准预测、科学决策,以科技力量为人民创造未来美好生活。

世界规划院校联盟WUPEN(World Urban PLanning Education Network)整体架构为“三位一体”。

省域层面:

以人工智能推演,助力科学判断省域国土空间的发展大势

区域层面:

以人工智能推演,助力城市群发展动态预测及城市间重大空间协同问题应对

以人工智能推演赋能国土战略空间的重大决策

决策1:三种用地模式的市域国土空间发展趋势     

决策2:城市中心区未来人口活动网络  

决策3:城市重大产业空间转型升级      

决策4:公共服务设施精准配置推演

4、结语

今天,国家空间规划体系需要大数据支撑,需要人工智能赋能,将成为中国特色国土空间规划体系的重要技术内核,也是成为大国治理体系中不可缺失的科技支撑。  


三、杨伟民:疫情带给大家的反思——遵循城市规律、完善城市治理

疫情令大家反思城市发展和城市治理的方式。城市的发展要遵循城市规律,不能本末倒置,城市发展和城市建设要协调推进。同时,城市发展要完善城市治理,明确城市治理的事权、主体、单元、目的、方式、依据。

疫情之后,加快包括智慧城市在内的整个国民经济和社会治理的数字化,是一个非常有前瞻性、但又很有现实意义的一个课题。疫情确实带来很多改变,但没有改变我国城市化的大趋势;城市发展,今后仍然还是我国发展的主旋律,在我国现代化过程当中,仍然还是主旋律。

疫情需要大家反思的是什么呢?城市发展的方式和城市治理的方式。所以,我以《遵循城市规律、完善城市治理》为题,讲一点看法,供大家参考。

1、城市的发展要遵循城市规律,不能本末倒置

第一,城市是经济发展的结果。

城市的发展壮大是经济发展的结果,这是个常识。但有时候人们往往忘了常识,很多问题是违反常识带来的。城市发展和城市建设,两个方面要协调推进,但不能够本末倒置,把城市建设作为拉动经济增长的手段,不能够脱离经济发展的潜能、吸取人口的潜能来盲目地搞城市建设。

城市发展又不能仅仅是经济发展。城市发展应该聚焦于城市的空间发展,实现经济发展、人的全面发展、可持续发展“三个发展”的均衡。

第二,城市是集中布局的。

我国有14亿人口,少数发展条件好的地区,最后可以形成上亿人口规模的城市化地区——比如现在的长三角、粤港澳大湾区;有的可以形成千万级人口规模的城市化地区。

到2050年实现现代化的时候,我国人口和经济密集的城市化地区可能也就20个左右或20个以内,绝大多数国土应该成为农产品主产区或者生态产区。所以,遍地开花的城市化是违背规律的,不是所有的行政区、各级行政区都要去追求实现城市化。

第三,城市用地和人口要匹配。

目前,我国建设用地还在实行计划管理,耕地还是在本行政区占补平衡政策下(这些都正在改变),结果是,人口流入多的地区并不能得到和人口规模相适应的建设用地。这就一定程度上助推了住房的供给赶不上住房的需求,高地价、高房价,对实体经济、制造业等等带来了明显影响;而人口流入少或净流出的城市,住房的供给超过了需求,出现了比较高的住房空置率和土地的浪费。现在全国城市之间房价之差高达几十倍,城市间住宅空置率差异也很大。当然,原因有很多,但基础就在土地,在于居住用地和人口规模出现了失衡。

所以,去年中央经济工作会议提出,要改革土地计划管理方式;最近中央发的《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》提出,增强土地管理灵活性,推动土地计划指标更加合理化,探索建立全国性的建设用地、补充耕地指标跨区域交易机制。这些,都是针对上述问题提出的。

第四,城市是不同职业的人构成的。

城市是社会分工不断细化和深化的结果。不同职业的人口相互创造需求,相互提供供给。比如你给我生产服装鞋帽,我给你供应油盐酱醋;你给我教书看病,我给你打扫卫生、清理垃圾。科学家、金融家、教授、医生也要吃住行,也要有人为他们提供服务。所以,一些城市只要白领、不要蓝领,只要大学生、不要农民工的这种“抢人大战”等都是违背城市规律的。

这种做法,在平时,市民可能就要付出服务成本比较高的代价;在遭遇突发事件,比如这次新冠疫情的时候,就必然会面临外地员工复岗难,复工容易达产难,城市运行不畅的问题。

第五,城市布局要合理。

城市、特别是特大城市的空间单元,往往都比较大,各类功能应该均衡分布于城市的东南西北各个不同的、较小的空间单元,形成若干个主体功能区,而不是一个个的单一功能区。如果行政办公、商业设施、学问设施、公共设施、CBD等等都集中在城市的核心区,而居住功能都布局在非核心区,那么就必然会面临早上大家蜂拥而入到核心区上班上学,晚上再回到非核心区吃饭睡觉,导致职住失衡,带来交通拥堵。

第六,城市要同资源环境承载能力相适应。

城市集聚的人口和经济的规模,要适应城市的自然生态和资源禀赋,而不是反过来。水资源、土地资源、环境容量是城市规模的一个“物理棚顶”,决定着城市的经济规模、人口规模、城市功能、产业结构等等;而城市是个高密度集聚经济和人口的空间,开发强度必然是比较高的,但也必须要控制开发强度,不能够将城市变成一块一望无际、密不透风的“水泥板”。

在城市建设的控制线之内,要保留必要的生态空间;在城市建设的控制线外,要保留必要的农田。城市要有底线思维,安全思维。

第七,空间结构要均衡。

城市是多种功能的集合体,各种功能都要占用空间,关键是空间结构要合理。工业用地多,居住用地少,就会带来工业用地的低价格和居住用地的高价格。用居住用地的高价来补贴工业用地的低价,这是大家国家目前的普遍状况。这样必然会带来高房价,最终城市的房价过高就会导致人才甚至人口的流出,城市有会失去活力和动力。

生活服务用地和居住用地要均衡。生活服务用地少,就难免出现“拆墙打洞”现象。

2、城市发展要完善城市治理

党的十八届五中全会首次提出“空间治理”,要落实主体功能区战略,完善空间治理。我认为,空间治理是国家治理体系的一个重要组成部分,而城市治理是空间治理的一个重要组成部分。

第一,城市治理的事权。

现在,我国人口已经60%居住在了城镇,城市化仍然是个大趋势。在这种情况下,大家要推进国家治理体系和治理能力的现代化,就必须明确城市事权,明确城市治理的对象——城市治理就是要针对城市事属权来施行。

第二,城市治理的主体。

城市管理和城市治理是两个不同的概念,两者都是必要的。城市管理的主体是政府,但城市治理的主体应该是多元化的——包括政府(当然这个政府是广义的政府,包括市委、市政府、市人大、市政协)、企业、社会组织、市民,都是城市治理的主体,只不过各自分工不同。各个治理主体都可以对城市治理发表意见,并实质性地参与到城市治应当中。

城市治理,对城市政府履职提出了新要求,城市开展的工作,既要眼睛“向上”,按照上一级政府的要求来行事;也要眼睛“向下”,想市民之所想,急市民之所急,体现城市政府是市民政府这样一个本质特征。城市政府还要有宽广的胸怀,包容各种与政府不一致的想法、意见建议。

第三,城市治理的单元。

不同的城市概念,也就是不同的空间单元,城市治理的内容应该是不一样的。城市的环境治理应该是以自然生态系统或者河流的流域为单元,比如不同的河流,应该根据不同的自然条件和生态环境状况实行不同的治理策略,而不应该是一个目标、一套政策、一个模式、一套考核标准。

这次防疫过程当中,开始是以县级行政区为单元划分高中低风险地区。最近北京疫情又开始反弹,北京就做了一些改变,把空间单元划小了,以街道为单元来划分高中风险地区。说明在防疫这个问题上,城市治理更加精细化、更加精准化。

第四,城市治理的目的。

城市治理是为了市民的生活更幸福、更美好,包括但不限于如营商环境和生活环境的公平性、公共服务的均等性、人身安全和健康的可保障性、住房的可获得性、基础设施的便捷性、生态环境的可持续性、突发事件的应急响应性、自然灾害的预见性、市民权益保障的公平性等等。总之,城市治理的目标不是单一的,城市治理应该把握多目标的平衡,不能够水清了、但猪肉没了;山绿了、但砂石没了。

第五,城市治理的方式。

城市治理不同于城市管理。城市治理的方式,应该主要是协商、协调、合作,而不是单纯的命令、管制、问责;有事好商量,众人的事情由众人商量。协商民主是我国人民民主的重要形式,城市治理也应该实行民主协商的方式。

所以,城市政府出台的一些涉及企业,涉及市民利益的一些法规、政策、规划,应该广泛听取意见,形成最大的公约数。

第六,城市治理的依据。

城市治理也不是任性行之,要按照国家的宪法、法律以及党中央国务院确定的一定阶段的大政方针、战略部署和发展目标来进行治理。同时,城市也可以根据本市的实际,在充分协商基础上,制订城市特定的法规、政策。城市规划也是城市治理的一个重要依据。


四、郊野单元规划,国土整治和用途管制的重要抓手

郊野单元规划起初为土地整治的平台,逐步发展成为高度城市化地区国土整治和用途管制的空间组织方式创新。通过梳理土地整治、国土整治与郊野单元规划的发展脉络,结合上海的经验,理清三者之间的关系,展望未来国土空间规划体系下郊野单元规划的新定位及其推进国土整治的关键。

本文先容了郊野单元规划经历的以统筹镇域专项土地整治工程为主、向兼顾国土整治和全域用途管制的转型过程;分析了郊野单元规划还将随着国土空间管理的精细化发展下沉,向着与镇级总体规划、村庄规划、国土整治专项规划实施方案相结合的方式转变,从而成为全域国土整治和统一国土空间用途管制的重要抓手。

1、土地整治和国土整治:源于“治野”,拓展于“开发”,走向多目标统筹

1.1  土地整治: 源于“治野”,拓展于“开发”,强调“提质”和“修复”

我国现代意义上的土地整治则始于改革开放以后,经历了土地开发复垦、土地开发整理和城乡全域土地整治3个阶段。

1986年以来我国土地整治发展演变阶段划分

1986年我国第一部《土地管理法》将“合理利用土地,切实保护耕地”作为立法主要目标。

随着工业化城镇化的推进,非农建设占用耕地和土地资产流失严重,加上生态退耕战略的实施,全国耕地资源数量一度锐减;为保护耕地资源、保障粮食安全,国家强调实行耕地总量动态平衡,严格保护基本农田,土地整治侧重开展土地开发整理,后续又强调城镇建设用地增加要与农村建设用地减少挂钩,以增减挂钩政策为引擎的农村建设用地整理逐渐成为土地整治的重要组成部分。

2008年以后,土地整治概念被提出,并逐步上升为国家战略部署。为解决土地粗放利用和闲置浪费问题,中央提出对城乡低效利用土地进行再开发,提高土地利用效率和效益。

随着土地整治的演进,土地整治的概念被明确定义为:为满足人类生产、生活和生态的需要,依据土地整治规划,对未利用、低效利用和闲置利用、损毁和退化土地进行综合治理的活动,以保障土地利用的效益和永续性,是土地开发、土地整理、土地复垦和土地修复的统称。

综合我国土地整治的发展进程,土地整治首先是“治野”,旨在推动农业农村的发展,后续是关注“开发”,最终在生态文明建设背景下形成以“提质”和“修复”目标为主、“治野”和“开发”行动并重的思路

1.2  国土整治: 从重“开发”到重“整治”,实现开发、利用、治理、保护、规划“五位”统筹

我国的国土整治始于20世纪80年代。国土整治的目标和重点环节随国土发展的主要矛盾变化而不同。

从重“开发”向重“整治”的转变,表明国土整治与时代的发展要求紧密相连。但这并不意味着国土开发、利用环节被放弃,相反,国土开发、利用环节被要求应兼备问题意识、战略眼光和前瞻布局,总目标是提升国土开发质量。因此,国土整治始终要求涵盖开发、利用、治理和保护4个环节,并且要求通过有效的规划手段,统筹好国土在开发、利用、治理和保护之间的关系,乃至适应各环节动态变化及调整的要求,国土整治“五位一体”的系统性特征和诉求一以贯之,“提质”和“修复”成为国土整治的重要时代目标。

国土整治的开发、利用、治理、保护、规划“五位”统筹

2、郊野单元规划:高度城市化地区国土整治和用途管制的空间组织方式创新

2.1  上海郊野单元规划的发展及定位扩展


上海市郊野单元规划阶段划分及其主要内容和规划定位

上海1.0版郊野单元规划主要是为解决低效建设用地、“多规合一”和“减量化”问题。其实质是镇(乡)级土地整治专项规划,试图通过统筹组织部分建设项目,整治集建区外零散破碎、设施条件差、环境恶化的用地,本身也有部分的详细规划色彩,可以借助规划许可手段来管控项目落地,从而有力地促进郊野地区土地的合理利用。

2.0版郊野单元规划不再局限于对集建区外的土地开发整理,而是充分应用土地整治工具,勾连城乡两头用地增减关系,并推动基本农田保护和生态环境改善;此外,借鉴城市控制性详细规划经验,加强集建区外有条件地区的图则管理,增强了土地用途管制功能,相当于土地整治规划和控制性详细规划的结合。

3.0版郊野单元规划形成镇域空间管制和村域图则管控的两级机制,成为在镇级国土空间规划未正式形成时的乡村地区实施国土空间用途管制、核发建设项目规划许可证的法定依据。它从一个为专项服务的平台扩展为可发挥全域用途管制的管理工具,主要扮演补充高度城市化地区村庄规划的角色。

2.2  郊野单元规划的创新:“统筹国土整治”“统一用途管制”

从上海郊野单元规划的发展脉络来看,郊野单元规划脱胎于土地整治规划,但其定位和效力与时俱进,进行了多个阶段的扩展,创新之处主要包括两方面。

一是高度城市化地区国土整治的空间组织方式创新。率先在乡村地区建立起全域覆盖的网格化单元管理模式,并基于这种网络单元实现了对国土开发、利用、保护、治理的统筹组织,通过在时序和空间上对各部门的协调,解决了各环节之间重复、矛盾的问题,保障了郊野地区国土整治的实施,生态环境保护修复、空间布局的优化以及土地资源的高效、合理化开发。

二是在镇域层面统一国土空间用途管制的空间组织方式创新。即基于镇域单元整合各类专项规划,明确规划责任主体,以“底线管控”“规划许可”“分区管控”和“单元图则”等强化全域空间用途管制,是在镇(乡)级国土空间规划缺位情况下搭建郊野地区空间规划体系的尝试。

3、展望:以郊野单元规划推动高度城市化地区的国土空间治理

3.1  积极融入国土空间规划体系

未来,高度城市化地区应推行多村联合编制的郊野单元规划,以规划传导、用途管制依据、推动项目实施等为核心任务,进一步加强规划的管控性、实用性和统筹性,使之成为各级国土空间规划任务在乡村地区的最终落实端。

3.2  动态统筹国土整治各个方面

郊野单元规划要加强对开发、利用、治理、保护的空间布局研究,统筹全域全要素,优化空间结构,有效腾挪用地,推进乡村地区国土空间数量、质量、生态、学问、景观等“多位一体”的保护修复和利用。要丰富用地指标的动态调整机制,加强生态补偿制度研究,形成生态用地与农用地、建设用地之间的增减勾连机制,推动国土整治的有效落实,释放国土整治各项工作统筹推进的红利。

3.3  推进乡村地区用途管制落实

严格遵循上位规划对生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界的划定结果;紧密衔接区(县)、镇(乡)层面的分区,依据分区的主导功能做好向单元或地块传导,管控用地性质及用地结构。

针对建设和非建设活动,实施差别化用途管制。以乡村建设规划许可或建设用地规划许可管理建设活动,以产权许可管控耕地、园地、林地、水域滩涂、草地等的使用。将与各类专项规划一致的土地使用纳入单元图则,并将近期落实项目入库,以“图则化管控+项目化管理”推进国土整治的实施。

3.4  加强上位规划的传导和协调

加强上位规划以及各类专项规划对郊野单元规划的传导,在单元层面协调整合各专项规划,尤其是加强近期项目落实的研究和协调。更值得注意的是,国土整治专项规划综合了国土开发、复垦、整理、修复等要求,其提出的各类项目安排,对实施国土整治具有重要的作用,对编制乃至实施郊野单元规划是至关重要的。
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